刘澎谈宗教法治化(十之一)宗教管理体制滞后
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2019-08-12 06:29

  刘澎教授是中国社会科学院研究员,北京普世科学研究所所长,国内著名的政教关系问题专家,也是长期以来呼吁改革宗教管理体制、实行宗教法治化的倡导者。日前,共识网就有关中国的宗教法治的问题,对刘澎先生进行了专访,此次专访一共谈了十个问题,包含了刘澎先生对宗教法治及宗教管理体制改革问题的基本观点。以下是此次专访的记录稿。由于此次访谈篇幅较长,为方便读者,特将访谈涉及的十个问题,作为要点辑录于文前。

  王科力:最近有位学者写了一篇文章,谈中国面临的挑战,里面提出了一个“新黑五类”,也就是维权律师、地下宗教、异见人士、网络领袖、,这种提法很让人心生凉意。那么,具体到这位学者提到的“地下宗教”是怎么回事?他们是不是干了什么违法的事,还是因为我们现在的法律体系不完善,所以才造成了所谓的“非法”这一现状?怎么认识“地下宗教”的“非法性”?

  刘澎:关于“地下宗教”的问题,我觉得有几点需要澄清。第一、怎么会有“地下宗教”这一说?“地下宗教”是一种针对“地上宗教”的说法,有“地上宗教”才会有“地下宗教”。“地上宗教”一般说的是合法的、政府认可的宗教组织。既然有政府认可的宗教组织,也能够进行宗教活动,为什么还有人非要搞“地下宗教”?这是第一个问题,也就是说“地下宗教”现象是如何产生的?

  如果要从根源上说的话,“地下宗教”现象的存在本身暴露了现行宗教管理体制的严重弊病,它是宗教管理体制不适合我们国家老百姓宗教信仰的需求而产生的一个矛盾在社会现实中的反映。为什么这样说呢?宗教是宗教信仰者的信仰选择和对信仰的实践。他们因着信仰结合起来,组成了不同的信仰团体。如果宗教是这样一种模式的话,那就和列宁说的公民个人的“志同道合的联合体”是一致的,就不会有官办宗教这一说了。但是我们在计划经济时期,在阶级斗争时期、在上个世纪50年代,把宗教作为一种可以控制、管理的一种企业、事业单位来对待。这种对宗教用行政手段管理的结果,使得宗教团体的宗教性大大降低了。为什么它的宗教性降低了?因为这种宗教团体是被政府组织起来的。政府组建的宗教团体难免会受政府在人事、教务、财务上的控制。因为这个缘故,对于宗教信仰者来说,就会感觉到这种宗教团体不再是自己所要选择的那个信仰和那个神(不管他信的是哪个宗教、哪个神)之间的一个通道、纽带,而变成了一个贯彻政府政治主张的一个组织,而这个组织又以宗教的形式出现,所以很多人就感到很别扭、很不舒服,他们就出来另搞一套。另搞一套也就是我们说的“非法宗教”组织,因为它没有经过政府的登记和注册。

  还有一个原因是宗教的供应不足,不能满足信教群众的信仰需求。宗教的聚会点、宗教的活动场所长期严重不足,不足之后,政府又不放开,不愿意按照方便、就近的原则,按照群众的实际需求,由信教群众自己设立宗教团体、建立宗教活动场所,导致很多人不能按照自己的信仰就近来过宗教生活。为了保持自己的信仰,实践自己的信仰,许多信教群众只好自己搞,这与政治毫无关系,但从形式上看,这种群众自发创办的宗教活动场所、宗教团体确实没有经过政府的批准,不在政府控制的范围之内。

  因此我们说,宗教界出现“非法宗教”、“地下宗教”,原因是多方面的,有政治上的、有宗教上的、有群众实际生活方便不方便及地理分布上的原因。如果我们完全无视这些原因,而将“地下宗教”,简单地说成是“境外敌对势力”妄图利用宗教颠覆中国政权的工具的话,是完全不符合事实的。所谓“地下宗教”的宗教团体与宗教场所是信教群众为满足自己的信仰需要,自己组建起来的。以基督教为例,基督教有“三自”爱国会也有家庭教会,家庭教会现在有几千万人。如果说他们是一种按照某种政治的目的被人组织起来从事的这样一种对中国政权造成威胁的一个势力的话,我们不能不问:家庭教会背后的组织者是谁?谁能指出具体的组织者?谁也指不出来!指不出来的原因就是从1949年到现在,我们国家不允许外国传教士在华传教,在中国没有外国传教士的情况下,出现了几千万基督徒,这个责任应该由哪个国家、哪个宗教组织来负?谁应该对此负责?无论如何这个责任不在外国,这个原因应该在我们国家内部找。中国在1949年以前有70多万基督徒,1949年以后到现在没有传教士,要加以管理,要让他们组织起来,这种要求就完全不是政府要做的事情。如果说信仰某种宗教的人有违法乱纪的行为,应该用法律进行惩罚、制裁。这既是为了保护社会的公共秩序,也是为了信教群众的利益,所有人都能理解这个。如果只是为了管理的方便,采用行政的手段,设立政府机构,对他们进行管理,这种管理又缺乏法律的依据,这种管理的结果在历史上、在世界各国都有非常不好的负面教训。我们应该通过改革,改掉管理体制中不合理的内容。如果我们不对以行政管理模式为主的这种旧的宗教管理体制进行改革,反而指责有宗教信仰的人,把旧的宗教管理体制造成的后果算到信教群众的头上,是没有道理的。

  “地下宗教”的说法,还有一个特别大的法律上的问题。在中国960万平方公里的土地上,所有的活动、所有的组织都应该置于法律的规范之下。如果有法律而不遵守法律,应该对违法的人进行制裁;如果没有法律,也就谈不上守法不守法,无所谓违法。中国至今没有宗教法,“地下宗教”的说法没有任何法律依据。但“地下宗教”的说法却给人一种印象,似乎中国存在着一种“非法的”、“地下的”、“”的宗教势力。这种说法本身不是一种严肃的法律概念。法治国家中的“地下宗教”是什么意思?国家立法机关制定的法律中没有一部法律对此有过明确的法律定义。

  对“地下宗教”,还有一个责任问题。在中国,什么是“地上”?什么是“地下”?法治国家只有“合法”、“非法”之分,没有“地上”、“地下”之分。中国有什么东西是长期存在、拥有千百万成员而中国、中国政府不知道的?几千万人信仰宗教,是一个客观存在,说他们是没有登记、没有经过政府批准的组织,的确如此,但他们的存在不是秘密。如果“地下宗教”是公开存在的“非法组织”,我们要问一个问题:政府的宗教管理部门、执法部门、立法机关、司法机关该当何罪?为什么政府要容忍几千万人一直“非法”而不作为?为什么政府长期容忍几千万人不参加政府认可的宗教组织却无动于衷?既然你对它的存在无动于衷,也知道它在哪儿,它干什么你很清楚,你又不制止,你又嫌它保持它的活动,你是什么意思?如果“地下宗教”是非法的,不管他们有多少人,国家都不应容忍。他们有千万人也好,一个人也好,国家都不应容忍,有多少人都不行。如果不是非法的,是一个人还是十万人,政府对他们都不应该做任何的限制、不应该歧视。“地下宗教”到底是对还是错?是错的就应该坚决打击、依法制裁。如果国家对“地下宗教”问题几十年来都不解决,容忍他们发展到今天,谁应该对这个事情负责任呢?宗教局、公安局应该负责!如果国家负责宗教管理的政府部门对此没有责任,反过来又责怪所谓“地下宗教”是对国家的威胁,这个道理在哪里?

  刘澎:对。但行政管理部门其实没法作为,行政管理部门不作为的原因是什么呢?因为我们讲究依法治国、依法行政,现在没有《中华人民共和国宗教法》,宗教的基本法缺位,行政部门即使想要作为,也没有法律依据。现有关于宗教的法律文件中,除了宪法之外,最高位阶的法律文件是《宗教事务条例》,这个涉及公民基本权利的规范性文件,居然不是由全国人大或者全国人大常委会这两个立法机关做出来的,本身就是不合法的。行政部门怎么以此去“依法管理”呢?你所依之法在哪里?我们能不能用一个行政法规、用一个条例就把公民的基本权利规范了呢?不能!这样做至少在法律上来说不严肃,从法理上是说不通的。规范公民基本权利要由法律来规定。宗教信仰自由在宪法中属于公民权利的内容,对于这一部分的每一个具体的问题的规范,都必须要用法律的方式进行。到今天为止,《中华人民共和国宗教法》并没有出台,怎么能说“地下宗教”是非法的,“地下宗教”不守法?请问“地下宗教”非的是什么法?所谓的法是什么?是谁不守法?这些都是问题。《宗教事务条例》是国务院推出来的行政法规,没有经过政府批准建立的宗教组织虽然违反了《宗教事务条例》,但《宗教事务条例》本身明显地违反了宪法,违反了《立法法》。因此《宗教事务条例》从出台之日,就备受争议,《条例》本身有一个违宪还是合宪的问题。

  我们应该如何对待这个问题呢?很简单,应该取消或者说杜绝用行政手段管理宗教的这个模式,应该完善、强化社会主义法制。如果没有法律,又要进行管理,试问:不在法律的基础上,在什么基础上进行管理?没有法律依据的模式能维持多久?如果一直要维持这个模式,那就没有理由指责被管理的对象是“地下宗教”或者是“非法宗教”。

  从这个角度上说,“地下宗教”这种社会现象存在的本身揭示了现行宗教管理体制的无效性,是对现行宗教管理体制的极大嘲讽。中国没有任何“地下”的东西,“地下”的东西一出现,我们的公安机关就会发现,就会立即取缔。我们不应对公安机关的业务能力与素质有任何怀疑,不能认为公安机关不知道有所谓“地下宗教”的存在。但政府为什么对“地下教会”不取缔?不仅不取缔,而且这么多年来任其发展。我们要问,公安机关不取缔、宗教管理部门不管理,这个“地下宗教”又不符合某些人要规范宗教的目的,但又默许它存在,这说明了什么?说明了政府的理念与国家治理、行政管理之间的严重脱节。这个脱节应该如何解决呢?应该通过对旧体制的改革来解决。

  现行的宗教管理体制已经太老了,没有进行改革,我们用的办法还是五十年代的办法。这些办法如果起作用,当然很好,如果不起作用,应该反思一下它不起作用的原因是什么。是群众有问题?是我们自己的管理有问题?是我们的制度有问题?还是我们的法制不健全?如果对这些问题概不考虑,只是简单地给某些信教群众扣上一个“地下宗教”的帽子,这顶帽子除了能吓唬领导、耸人听闻以外,不解决任何现实问题,无助于中国社会的和谐。对建设法治国家这样一个目标来说,这种说法没有任何意义,完全不是建设性的思维。

  中国信仰宗教的人现在少说有好几亿人,这几亿人都是人民群众,把这些人中的一部分人打成“地下宗教”,是对构建和谐社会起了推动作用还是分裂了群众?是巩固还是削弱了党的执政基础?毫无疑问,是分裂了群众、削弱了党的执政基础。因此,我觉得“地下宗教”的提法非常不科学,是一种既无法律依据、又不符合事实的说法。中华人民共和国从来没有什么“地下宗教”,中国现存的任何宗教都不是“地下”的。如果有一个“宗教”组织是“地下”的话,那不是宗教,是“秘密会道门”。因为所有的宗教都要公开表明自己的教义,都认为自己是真理,都不怕告诉别人自己的信仰、自己的存在。如果一个宗教是秘密团体,是“地下”的,别人不知道,几十年了,公安机关也不知道吗?现在的“地下宗教”有几千万人,能有秘密吗?“地下宗教”的说法,实在是对中国执政党的诬蔑,是把在中国的领导与社会控制能力贬低得一钱不值,好像党对中国社会完全不知情、失去了控制。有几千万人人参加“地下”组织,党都不知道,不知道他们是谁、在哪儿、干什么,这可能吗?如果知道而又不采取任何措施,几十年来,听之任之,任由几千万人自由进行“地下”活动,现在来指责“地下宗教”,其目的到底是在指责执政党,还是在指责宗教?

  王科力:所谓“地下宗教”的大量出现反映了我们的宗教管理体制理念、制度与现实脱节,法律体系缺陷很大。但再看看道教、佛教的异常繁荣,它跟现在宗教体制管理有没有关系?如果说基督教、天主教中的问题是因为有“地下宗教”,为什么道教、佛教没有“地下宗教”,也是乱象丛生?

  刘澎:同样的一个政策,表现形式不一样,就会出现不同的结果。政府对基督教采取了控制组织、合并教派的政策,不愿意接受官办教会的人就出来另搞一套,对这些人进行打压,最终形成了所谓“地下宗教”。佛教、道教不存在被打压的问题。佛教、道教应该很繁荣、很兴盛、管得很好。但实际并非如此,原因就是虽然政府没有在政治上对于佛、道教进行打压,可是官办宗教、政教不分的问题没有解决。政府把佛教和道教作为自己下属的一部分,按照自己的意愿来管理,真正钻研义理、弘扬教义的僧人道士不可能掌握寺庙宫观的领导权。很多不懂教义不守教规的人掌握了领导权,看到老百姓对信仰的需求非常高,就与地方政府管理部门内部的腐败分子勾结在一起,假借宗教之名进行商业敛财活动,出现了“出租寺庙”、“承包寺庙”,甚至有人要将佛教名寺名山打包上市,公开借佛教名义敛财。佛道教内部戒规松弛、管理混乱、财务不清的现象比比皆是。政府为什么对此不制止呢?因为这里有巨大的利益。“天下名山寺尽占”,许多风景名胜是佛教寺庙所在的地方,寺庙的门票收入十分可观。即使是跟佛教道教没有关系的人、原来不是宗教风景名胜的地方,也修建了很多所谓的佛、道教景观、大型室外佛像;很多不是佛教界的人,也来投资修庙。现在的寺庙,有佛教自己的,有企业修的,有政府建的,有老百姓自己搞的,还有商人搞的,通过这样的手段,政府的旅游、园林、文物、文化、宗教等各种部门都可以把佛教作为盈利的来源,都是“宗教经济”的受惠者。这样做的结果给佛教带来了非常致命的后果,使佛教的商业性过于明显,宗教性和神圣性大大降低了,如果中国的佛教这样搞下去,只能把佛教断送。因为做这些事情的人并不真正关心佛教的宗教发展,他们关心的是用宗教来赚钱,所以即使佛教在一个畸形的道路上非常繁荣,但表面上的繁荣难掩实质上的危机,佛教会被利用佛教追逐钱财的人毁掉。

  现行宗教管理体制在这方面发挥了什么作用呢?这一点恰恰反映了现行宗教管理体制的失败。它的失败之一就是对于那些利用宗教营利、赚钱、不遵守宗教教义教规的人并不进行任何有效的制裁。不能进行制裁的原因是缺少相关的法律,宗教没有法治,现有的《宗教事务条例》不是法律。庙里有人把佛教信众的钱财贪污了会怎么样?把寺庙的收入据为己有会怎么样?把寺庙里的文物倒卖了会怎么样?不会怎么样。这些事情不能上升到法律的层面上解决。寺庙内部的财务问题,宗教团体内部的管理问题并不是政府关注的重点,宗教管理部门关注的是你在政治上是不是跟政府走,听政府的话。如果一个寺庙的方丈、法师在政治上和政府保持一致、没有矛盾,甚至是政府所委派的人,他在庙里为所欲为,怎么干都可以。

  反观全世界的宗教团体,没有一个国家像中国的宗教团体尤其是佛教这么混乱。在法治国家,宗教团体作为一个社会团体,在社会上要受到群众的监督、行业内部的监督、新闻媒体的监督,同时还要受到法律的监督和约束。而在中国,这几样基本上都没有。中国的宗教团体,信众无法监督它,新闻媒体对宗教的事情很少报道,涉及宗教的基本法律又没有,那就只能是“人治”。只要这个宗教活动场所、宗教团体跟政府管理部门的人把关系搞好了,一切问题都好办。因为佛、道教本身在政治上和中国文化没有矛盾,所以政府不认为他们是一种外来势力在中国境内的表现,不是潜在的来自境外的威胁。某些政府管理部门的人还想从宗教场所中渔利,得点好处。政府中还有人想利用佛、道教到海外去搞“宗教统战”,把佛教、道教政治化。

  从这几点来说,虽然佛教实际也是外来的,但是它进入中国时间比较长了,汉代就进入了,被看成是中国文化的一部分,在政治上不存在问题,在经济上对管理者还有好处,所以佛教内部的管理混乱问题虽然非常严重。可是国家没有从法治的角度上对它进行规范,同时又想在政治上利用它,地方政府尤其想在经济上从中牟利,这就使宗教界出现了非常奇怪的现象:同样是宗教,管理者对天主教、基督教以防范、控制为主,对佛道教则是支持、利用为主。某些地方更是不择手段,大搞“宗教搭台、经济唱戏”,将佛教作为盈利的工具。这种背离宗教发展规律的“宗教经济”热,不是依法治国,不是处理宗教问题的有效办法,对宗教、对社会、对国家都没有好处。

  刘澎:宗教方面最大的问题是什么?是要解决保护公民的宗教信仰自由、实现宗教法治。但搞宗教立法、宗教法治不是为了要让宗教信仰者有特权,而是为了解决中国社会不和谐、中国社会内部不同信仰群体的利益没有用法律规范、调解的问题。落实公民宗教信仰自由的权利,有一个基本的概念要搞清楚“宗教信仰自由”到底是在说什么?“宗教信仰自由”,是不是说你有脑子里可以信这个教、那个教,可以今天信明天不信的自由?自由是指人的脑子里的思想,还是指人在行动上可以按照自己的信仰进行实践?世界绝大多数国家对宗教自由或宗教信仰自由的法律规定是很明确的,就是法律所要规范的是人的行为,不是脑子里的想法。对想法,我们没有办法来用法律规范,法律能够规范的是人的行为。如果人有选择宗教并且信仰某种宗教、实践某种宗教的自由的话,这个自由就必须包括建立宗教组织、过宗教生活、举行宗教仪式等一系列有关宗教的行为与活动。如果不给信仰宗教的群众这方面的自由,或者说不承认他们在行为上有实践宗教信仰的权利,“宗教信仰自由”就是苍白、抽象的。这是第一点。

  第二点,如果我们理解了“宗教信仰自由”是指对人的宗教信仰行为的一种权利规定与保护的话,我们就应该把这种保护上升到制度安排和法律建设的层面,而不应该用行政法规或行政手段、行政方式代替法律对它进行规范。宗教并不是一个什么特殊的现象,世界各国都有宗教,各国的政府都要处理涉及宗教的问题,但是处理宗教问题要依法办事,要根据法律来处理。要处理好宗教问题,首先要把规则定好,要把法律完善。有了法律以后,政府就没有必要再设立行政机关管理宗教,不需要把宗教群体特殊化。我们现在管理宗教的办法一是没有法律,二是政教不分,在管理上把宗教信仰者特殊化。特殊化的表现就是设立政府宗教管理机关对信仰宗教的人进行管理。这种做法使得一大批信仰宗教的人心情很不舒畅,因为他们不能够在有关宗教的人事、教务、财务上按照宗教的规矩实行自主管理。

  另一方面,政府为了达到某种政治上的目的,有时还需要对某种或某些宗教、教派予以支持。为了把自己支持的宗教组织办好,政府不惜动用国库或者说纳税人的钱来资助宗教。例如,对于“爱国宗教团体”神职人员的住房,宗教场所的维修、建设,神职人员的培训、教育,宗教院校的建设,宗教团体的海外交流等,政府都给予资助支持。从政教分离的角度上来说,国家花这些钱没有道理。政府不应该用国家财政去支持任何宗教,也不应该用国家财政去压制或者是反对任何宗教。宗教的事情应该由宗教团体自己解决,不应该由国家负担。如果做不到这一点,就会使国家一方面在保护宗教自由方面不落实,另一方面又深深地陷入了“政教不分”的状态之中。

  这种做法不符合马克思主义宗教观的基本原理。因为从国家性质上来说,中国应该是实行“政教分离”的国家,中国作为执政党对待宗教的基本政策是实行宗教信仰自由。而实行宗教信仰自由政策的前提首先是要尊重宗教。如果不尊重、不承认信仰宗教的人,就没有必要保护。如果保护、尊重宗教信徒,那么在这样一个前提下才谈得上动员他们或者说和他们携起手来一块推动中国的社会主义建设。对于宗教组织和宗教信徒定位的前提是把他们看成是敌人,还把他们看成是人民?把他们看成是人民,处理人民内部矛盾我们有各种办法,我们应该实现非常明确的法治,用法律的形式把人民内部的各种权益、责任都规定清楚。如果他们是敌人,我们应该对他们实行严厉的打击,把他们都消灭。如果我们不能把信仰宗教的人定义为敌人,而是把他们定义为人民,但又不愿意用法律来规范和调节信仰宗教的人和不信仰宗教的人之间的关系,那我们对这个问题的处理必然是混乱的,没有规范,没有依据,没有一个标准。

  再下来,我们要解决这个问题,不能当鸵鸟。我们明明看见了这些问题,却不承认这些问题;要解决宗教问题,却不和信仰宗教的人对话,不征求他们的意见,这样是不能解决问题的。你制定游戏规则却不征求参加游戏的人的意见,不承认他,不邀请他来一块制定规则,你定的这个规则就不起作用。

  刚才说的这几方面,现行宗教管理体制都没有起到作用,体制本身已经失灵了,不起作用。改革体制应该如何改?首先应该从对话开始。现在的情况是政府不愿意和宗教信仰者进行充分、完全的对话,政府把宗教信徒分成听话的和不听话的,听话的给予承认,不听话的不承认。但你不承认不等于他不存在。既然你不承认他,当然没法去征求他的意见,最后还是用行政手段,没有转向法治。中国这么大一个国家,13亿人的国家,好几亿人信仰宗教,关于宗教的最高位阶的法律文件竟然仅仅只有一个行政法规,用这样的一个由行政部门自己设立、自己解释、自己执行、和立法机关、司法机关无关的行政法规,能不能规范公民的基本权利?能不能妥善处理宗教问题?能不能代表全体中国人民的意志?这是很大的问题。如果我们不正视这样一个现实,最后的结果就是中国作为一个法治国家,虽然很多方面是依法办事,但在宗教方面却是例外,因为根本就无法可依,所有涉及宗教的问题法院不受理,宗教问题没有进入法治的轨道。在这种情况下,不管政府做多大的努力,说多少话,结果只能是你说你的,信教群众肯定有他自己的想法。

  改革开放30年来,中国取得了世人瞩目的成就,但各领域的改革进程并不平衡。在宗教工作领域中,改革的进程相对滞后,许多旧问题尚未得到妥善解决,又出现了不少新问题。